创新和交流

“空气质量指数：332，严重污染，儿童、老人和病人应当留在室内，避免体力消耗，一般人群应避免户外活动。”

这是”污染地图“在北京3月雾霾最严重的一天的提醒。这款被柴静《穹顶之下》纪录片中提到的手机App，在纪录片上线第二天因下载人数过多，出现了服务器宕机的情况。毋庸置疑，这部有着强大个人影响力和专业团队支持运作的纪录片让雾霾再一次成为公众和舆论的热点议题，其余热至今未退。而2015年3月，北京有多少个能称得上优质的天气呢？“污染地图”数据显示只有2天。其余的日子，或多或少都有空气污染。

雾霾的危害，网上已经有很多专业的文章和数据，加上《穹顶之下》的短暂疯传，已经无需笔者再进行普及。如何从根本上治理，才是人们最关心的。所有人都在疑惑追问，雾霾天气背后的主要原因到底是什么？是煤炭、钢厂、石油企业的主要责任吗？是环保部门权力太小，无法执法、监管不力吗？这些原因当然有合理性，但并没有触及到根本问题。《穹顶之下》直接将矛头指向了煤炭和油品问题，将重心放在了对企业的问责，揭露了一部分真相，但并不全面。

唯“GPD”发展是祸首

中国过去30多年秉承的高速发展模式，应当是环境恶化的根本原因。政府主导的以GPD为纲的粗放式发展，使得我们在获得举世瞩目的成就之时，也背上了非常大的能耗包袱。

数据显示，2012年我国一次能源消费量36.2亿吨标煤，消耗全世界20%的能源，单位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍，美国的3.3倍，日本的7倍，同时高于巴西、墨西哥等发展中国家。中国每消耗1吨标煤的能源仅创造14000元人民币的GDP，而全球平均水平是消耗1吨标煤创造25000元GDP，美国的水平是31000元GDP，日本是50000元GDP。

尽管近两年中国经济结构调整已经有了初步成效，但以往的积弊并不能在一朝一夕就得到解决。

新加坡国立大学东亚研究所研究员陈刚指出：“中国改革开放之初，政府凝聚人心、促成社会共识的一面旗帜在于所承诺的经济增长和人民生活水平的不断提高，或用已故领袖邓小平通俗的话讲，‘发展才是硬道理’。到了90年代中后期，由于‘分税制’、国企改革等措施的实施，这一理念逐步蜕变为从政府到社会疯狂追求经济数字增长的GDP主义，中国经济进入高速增长时期。……虽然西方早有对GDP增长的反思，但中国由于发展起步较晚和矫枉过正, 即改革之前片面追求意识形态而轻视物质生产，对GDP的片面性认识不够，最终导致GDP主义在政府和全民间的泛滥和由此带来的严重环境灾难。”

在这其中，政府的责任是无可推脱的。我们不妨对照《穹顶之下》来看待这一问题。柴静问国家环保部科技标准司司长（原华北督查中心主任）熊跃辉说为什么不取缔那些违规的钢铁厂时，熊跃辉说：“监管部门都不想去，触及这一块，关得了吗，你取缔得了吗？一千万吨钢是多少人就业，十万人就业，河北的钢铁已经到了你取缔不了的程度。”听起来道理很充分，但换个角度来看则有不作为的嫌疑。

这个问题背后隐含着中国的环境治理和经济发展的难解之题。但如果抛开环保和GDP对立的思维，产业结构转型和治理雾霾完全可以兼得。某财经媒体在社论文章中写到：“重工业对GDP贡献最大，且制定GDP增速底线的做法，某种程度上制约了环保治理，因为如果关停一些高污染、高耗能的重工业可能会对GDP目标产生冲击，这是各级政府所不愿看到的。但是，如果以就业为借口维持一个较高GDP增速目标，那显然是虚伪的，因为两者之间的关系随着第三产业的发展而逐渐淡化，对GDP影响最大的是重工业，却对就业影响最小。”

诚哉斯言。政府要做的是转变观念，承担责任，并行动起来。相对于GDP数字，人民的生活福祉才是经济发展的最终目标，如果背离了这一初心，那么一味发展必然会带来恶性后果——我们已经开始品尝恶果了。

法律和监管的漏洞

除了产业结构的问题，法律和监管漏洞也是雾霾难以根治的重要原因。

其实，中国的法律制度中对雾霾的防治并非完全落后。据法学专家白洋和刘晓源的论述，中国有《环境保护基本法》，还有配套的《大气污染防治法》，除此之外，《环境影响评价法》、《固体废物防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律中也包含有防控大气污染的规定。总的来说，具体的防治制度有：从源头控制角度来看，有规划制度、环境影响评价制度、环境标准制度、产业政策目录制度、排污申报许可制度；从事中控制的角度来看有排污收费制度、总量控制制度、环境监测制度、大气污染突发事件应对机制、环境目标考核责任制等；从事后救济制度来看，大气污染防治法律中有民事责任、行政责任、刑事责任等救济制度；除此之外，协同大气污染防治的相关配套制度还有清洁生产制度、循环经济制度、经济激励措施等手段。

但这些法律并没有很好地得以执行。据官方报告显示，中国基层环保执法力量薄弱，存在“小马拉大车”现象。有的地方政府及部门执法监管责任落实不到位，存在人情执法、以罚代管等问题，违法排污行为得不到有效遏止。

而中国立法的观念也滞后于时代发展。目前的立法理念，仍然是建立在把经济发展和环境保护二元对立的基础上的，例如《大气污染防治法》中写既要“保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”也要“促进经济和社会的可持续发展”，但在现实中往往牺牲环境利益保障经济利益，形成了先污染后治理的恶性循环，没有意识到环境保护本身的价值。而目前世界的主流观念，是环境利益优先于经济利益，保护环境不仅不是经济发展的矛盾障碍，还具有巨大的经济价值，二者并不存在二元对立。

在具体的立法上，对于雾霾这种天气，国家层面的法律还没有具体的定义和规制措施。现行的《大气污染防治法》并没有针对PM2.5的具体规定，和当前的雾霾治理要求已经脱节。类似雾霾等特殊天气下劳动保护的应对和治理举措也尚未入法，缺乏强制性和可操作性。

另外，执法主体不明、监管职责不够明确的问题也很严重。据有关部门统计，《大气污染防治法》规定的52项管理职能中，有20项没有明确管理部门。有的管理职能存在交叉情况，比如，机动车管理职能涉及环保、公安、工业、交通、质检等13个部门，部门间未能有效协调联动，而环保部门没有执法权的情况也使得环保法律难以执行。

不止如此，在中国，法律和监管问题还有一个无法绕过去的“终极”门槛，那就是腐败和权力寻租。有媒体记者调查的柴油车的环保造假，发现运输业和各个地方部门之间的腐败链条让环保造假基本上畅通无阻，法律成了一纸空文。

要保证执法，首先要解决腐败问题，仅仅加大环保部门的监管权力，而不从制度上杜绝权力寻租，效果可能适得其反。

政府要做什么？

实际上，中国政府已经意识到了治理雾霾及其其他环境问题的紧迫性和重要性。2014年的政府工作报告中，李克强总理就谈到了雾霾，提到“必须加强生态保护，下决心用硬措施完成硬任务”。今年的两会上，李克强总理强调严格执行《环境保护法》的重要性，“不论是什么样的企业，坚决依法追究，甚至要让那些偷排偷放的企业承受付不起的代价。对环保执法部门要加大支持力度，包括能力建设，不允许有对执法的干扰和法外施权。环保等执法部门也要敢于担当，承担责任。对工作不到位、工作不力的也要问责，渎职失职的要依法追究，环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。”

国家高层的表态，“大气十条”到新环保法的出台，各地政府的“表决心”、“定指标”……治理雾霾的意识和主动性已经有了，但还需要更加科学具体的对策。在这里笔者无意讨论技术问题——从公开的资料来看，从技术上消除雾霾并没有什么高深的门槛，最关键的还是政策和执行。

首先要改善的是加强雾霾防治的立法和监管。2015年是全面深化改革的关键之年，也是全面推进依法治国的开局之年。习近平主席提出的“全面依法治国”治国理念和方式的重大转变，治理雾霾，当然也要从完善立法，严格执法开始做起。具体的措施包括转变环境保护的立法观念、将雾霾的主要成分PM2.5的监测、治理和防控写入法律，确立更严格的防治标准等等。在治理的过程中，则要加强监管和执法的力度，明确执法主体，并且建立完善的监督体系，杜绝腐败问题。此外，应当完善问责救济机制，尤其是政府问责机制，将公民的环境权和监督、问责权利落在实处，并完善针对雾霾问题的环境诉讼通道。

在经济发展-环境治理二元结构向更高级的发展模式转型的过程中，政府还需要给予更大的政策支持和更具智慧的引导。治理雾霾的过程，也是中国经济转型的大好机会，从宏观来看，改变唯GDP发展的模式已经开始构建和执行，但转型还需要时间；通过控制粗放的经济增长方式，淘汰落后产能能够抑制煤炭这样的“排放大户”的消费需求，结构调整和产业升级则需要大力扶持清洁能源产业等替代能源作为基础。

就能源领域来说，最近几年扶持清洁能源和环保政策、能源体制改革政策已经层出不穷，但仍然有很多不足。在政策统一协调、政策的细节和执行、更加灵活的扶持政策、通过改革发挥市场的力量等方面，还需要做出更多的努力。

笔者所提出的问题和措施也只是挂一漏万，有待专业人士的补充。不可否认的是，即便举国上下的意识、政策和行动力都在正确的道路上，解决中国大气污染的过程也将是长期的任务。