导读

2023年9月24日上午，2022/2023中国城市规划年会“对话城镇化：人口变迁与规划应对”在武汉国博会议中心圆满召开。“对话城镇化”是中国城市规划年会的品牌项目之一，本次是第10次对话城镇化，由中国城市规划学会主办。

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2023年9月24日上午，2022/2023中国城市规划年会“对话城镇化：人口变迁与规划应对”在武汉国博会议中心圆满召开。“对话城镇化”是中国城市规划年会的品牌项目之一，本次是第10次对话城镇化，由中国城市规划学会主办。本次对话由全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长李晓江主持，并邀请了七位专家学者围绕我国人口变迁的新特征新趋势以及规划的应对策略开展主题报告，还特别邀请学会常务理事、学会工作委员会副主任委员、杭州市规划和自然资源局副局长张勤，学会总体规划专委会委员、中山大学地理科学与规划学院教授李郇，以及学会理事、总体规划专委会主任委员、中国城市规划设计研究院总规划师张菁作为点评嘉宾参与研讨。

城镇化伴随着我国改革开放40年进程而发展，城镇化现象和动力都在不断发生变化，应关注城镇化过程及其背后的逻辑和趋势。城镇化是一种公共政策，对推动国家现代化、扩大内需、提高生产效率、改变经济结构等具有重要作用，应从多重背景、多个维度来认识城镇化进程。本次对话希望邀请不同专业背景的专家共同探讨中国人口及其结构、流动变化特征，让城市工作者更多理解人的变化对城镇化发展带来的新问题和新需求。

主持人

李晓江

中国城市规划设计研究院原院长、教授级高工，全国工程勘察设计大师

张 菁

学会理事、总体规划专委会主任委员，中国城市规划设计研究院总规划师、教授级高工

特邀报告

高国力：以前瞻应对人口变动为突破口 加快推动超大城市转变发展方式

中国城市和小城镇改革发展中心主任、研究员

高国力介绍了对我国超大城市人口变动趋势及其带来挑战和应对举措的最新研究。报告提出，我国21个超大特大城市以全国1/5的人口，贡献了1/3的经济总量，特别是7个超大城市已成为我国经济社会高质量发展的主要引擎。报告介绍了我国超大城市人口规模、人口结构、空间分布、就业人口等四方面人口变动特征，分析了超大城市人口增长率、老龄化率、总和生育率、城镇化率等“四率”变动趋势，提出了超大城市人口变动带来的五大挑战，即5000万左右外来人口的市民化问题亟待解决、“一老一小”程度持续加深且呈叠加效应、“职住分离”问题愈加突出、公共服务资源与人口分布错配矛盾凸显、制造业下降“过早过快”削弱城市经济韧性。在此基础上，报告提出了应对超大城市人口变动的六项举措建议，一是将超大城市人口调控纳入新型城镇化相关部际联席会议机制，二是制定超大城市户籍人口与常住人口城镇化率差距消减方案，三是启动超大城市“全龄友好城市”建设试点，四是制定超大城市功能和人口平衡发展指引，五是支持超大城市开展轨道交通建设“转向”行动，六是推动超大城市实施“都市型工业”回归计划。

曹广忠：我国人口变化趋势及空间特征

学会区域规划与城市经济专委会副主任委员

北京大学城市与环境学院副院长、教授

曹广忠介绍了我国人口变化的最新趋势及空间特征。报告提出，在人口低速增长和负增长背景下，人口增减的空间分化和城乡差异特征显著，对区域发展的影响和对空间规划的诉求值得关注。区域人口增减分化有其必然性和规律性，许多国家的人口发展历程都验证了这一点。人口规模增减变化的同时伴随着深刻的结构变迁，区域人口增减变化通常伴随着特定人群更突出的规模变动特征。

进入新世纪以来，从省、地、县各尺度单元来看，我国区域人口呈现出负增长区域单元增多、负增长程度加深的特征。与2000-2020年间的前十年相比，后十年人口负增长的县区单元从40%变为60%，人口负增长单元的人口减少程度也明显提高。从空间角度看，人口负增长单元更加分散化和普遍化，而人口增长单元的空间分布则趋于更集中。人口增长的区域单元里，多数不是区域性增长，而是中心城市的增长极现象更加突出。人口负增长省份则表现为省会城市人口集聚明显的强省会特点。在城镇化速度仍然较快的背景下，从人口增长分化的城乡视角看，依然表现为区域城镇人口普遍增长和乡村人口普遍减少，总体趋势变动较小。近十年中，仅少量县区单元的城镇人口减少，而超过90%的县区单元乡村人口负增长。以主体功能区规划为例的分析表明，空间规划对区域人口增减变动有一定影响，但政策效应主要表现为叠加在区域人口增减变动趋势基础上的有限调整作用。

王广州：中国人口负增长问题再认识

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员

王广州介绍了当前我国人口的重大转变及其成因，并对人口发展趋势进行了预判。报告基于2020年人口普查，揭示了当前中国人口4个方面的重大转变：一是少儿人口首次低于60岁及以上老年人口，标志着人口发展进入以少子老龄化为主要特征的新阶段；二是城镇人口超过乡村人口，标志着中国从乡村大国发展为城镇大国；三是家庭平均户规模显著下降，首次低于3人，同时一人户比例上升到1/4以上，传统意义的家庭结构特征迅速弱化；四是出生人口性别比升高趋势发生重大转变，结束了20世纪80年代以来持续升高的历史，标志着涉及人口规模最大、失衡最严重和升高时间最长的出生人口性别比问题出现持续、稳定的重大转折。

中国人口负增长是人口再生产方式转变长期积累的结果。本项研究主要以2000—2020年人口普查数据为基础，采用基准出生人口比例、人口净再生产率、人口内在增长率以及人口惯性等人口再生产指标分析中国人口再生产方式的历史变化，在此基础上通过孩次递进人口预测模型，对未来中国人口负增长趋势和过程进行分析，研究结果表明，中国在人口内在增长时期，人口增长过快，在人口内在衰减时期，人口衰减也将具有过快的特征。由于出生人口持续下降趋势不可避免，2022年中国总人口进入负增长。中国总人口负增长将处于超低或极低生育率条件下的加快人口负增长，同时也是区域很不平衡及城乡人口构成发生重大转变的负增长。

李 佳：大转型：从年轻社会到老龄社会

盘古智库老龄社会研究院副院长、研究员

李佳从人口老龄化的基本认识、应对人口老龄化的中国探索以及适老化建设等方面展开讨论。报告提出，在长寿、少子及人口迁移流动等多因素共同作用下，从全球到中国，一场人口老龄化的浪潮已席卷而来，与全球化、城镇化、工业化、数字化一道，构成重塑人类社会的认知背景和基础力量。尽管如此，当下人类文明的方方面面依然停留在年轻型社会的传统思维定势上，对老龄社会的到来及其挑战几乎毫无准备。老龄与老年的实质差别，老龄化趋势发展的必然性，老龄社会转型的内涵与外延，共同构成了我们的认知基础，进而影响着我们的行动方向与路径。中国老龄社会的特征是超大规模、超快速度、超早阶段、超稳结构的超级老龄化，是老龄化与信息化、城镇化同步共振的复杂老龄化，是政府、社会、市场、家庭和个人多元应对的新型老龄化。积极应对人口老龄化国家战略具体体现在目标、定位、方向、体系、内容等各个维度的不断扩展。面对这场从有史以来的年轻社会到前所未有的老龄社会的大转型，需要我们前瞻性地将适老化作为重要的检验指标，根据老龄社会的发展趋势、老龄群体的生理特点、地理分布特征等基本要素，综合考虑适合全龄群体的生活服务、医疗卫生、教育服务、文化体育等要求，从而实现兼顾经济社会的科学发展。

罗震东：数字时代乡村人口回流与收缩

学会总体规划专委会委员

南京大学建筑与城市规划学院、教授

罗震东从人口回流、乡村人口发展总体趋势、新乡村发展的微观机制与人口发展的关系等方面进行交流。报告提出，移动互联网与高速铁路网的“双网”高速发展，推动我国城镇化进入高频流动时代，城乡要素对流不断加速。对比江浙皖地区淘宝村电商企业分布与六七普人口变化发现，电商发展能够有效拉动人口增长，但电商发展的拉动效果和载体存在区域差异，江浙两省的县（市）拉动能力强，安徽省的市辖区拉动作用更为明显。在乡村人口发展趋势上，江苏省人口向都市圈、中心城市集聚的特征明显，发展较好的乡村基本都位于都市圈范围内，三大都市圈以外地区的人口收缩的趋势已经形成，且乡村地区面临着比城市更为严峻的老龄化挑战。从新乡村发展的微观机制与人口发展的关系来看，目前，我国大量淘宝村面临着系列问题，一是同质化竞争致使电商产业内卷化，二是弱治理能力引发空间建设失序，三是产业迅猛发展加剧乡村两极分化，出现了新乡村的“再空心化”问题。由此可见，城乡之间关系的不平等并不因为数字时代的到来而消弥，乡村基础设施与公共服务设施投入不足会让新乡村的发展也不可持续，而产业兴旺也不是必然导向乡村全面振兴。

综上，数字时代的城镇化是高频、动态的城镇化，影响乡村人口回流与收缩的核心是就业岗位，电商发展带来就业增加。城市与乡村从来不是割裂的，城乡对流、城乡融合发展是必由之路，互联网技术创造了手段和途径，但城乡关系平等才是关键。城乡接合部的健康发展是中国城镇化的攻坚领域，未来规划的重心不是简单的“更新”，而是城乡接合部的健康发展。

周婧楠：京津冀城镇化特征的若干认识与思考

中规院治理所战略研发部主任、高级城市规划师

周婧楠介绍了京津冀城镇化的主要特征，并提出未来京津冀空间规划应关注的新问题和新方向。2022年我国人口自然增长率正式跌入负值，人口规模开始收缩，人口结构发生趋势性变化，人口流动版图悄然转变，直接推动经济结构的调整和发展方式的转型。在国家转型的宏观背景下，京津冀城市群已先于长三角和大湾区进入人口“零增长”波动期，2020年京津冀区域常住人口达峰，过去的两年间，区域人口连续净流失约70万人，老龄化加剧、总抚养比上升、对青年人才的吸引力降低。

人口负增长是经济社会发展过程中的必然规律和必经阶段，有利与不利影响复杂交织，深刻影响区域经济地理格局。本报告以近年来人和经济往来关联为线索，观察京津冀城市群的等级化、网络化和地域化空间发展格局正在显现的新特征和新趋势，为推进以人为核心的区域高质量城镇化提出未来空间规划应关注的新问题和新方向：一是等级化方面要从对规模体系的布局完善转向对能级体系的系统构建；二是在网络化方面，要进一步关注区域节点-网络演变动力机制与空间政策的耦合；三是基于板块化和本土高质量城镇化，要在战略层面关注沿海、山区和冀中南三大板块地域价值的再提升。

王新峰：四川省人口与城镇化特征趋势观察

中规院(北京)规划设计有限公司规划设计二所所长、教授级高工

王新峰介绍了四川省人口变迁的新趋势，并提出三点展望。近年来，四川在人口流动、人口结构和人口分布等方面呈现出了一些新特征和新趋势。首先，四川的人口回流态势显著领先于其它的人口流出大省。但是，通过对非农就业岗位、居民回流意愿以及年龄结构推算等分析，我们推断，新时期四川居民的跨省流动更多受到非经济性因素影响，体现出了舒适性迁移的特征。第二，四川的老龄少子化程度快速加深，已经与2000年前后的日本相当，将会很快进入超老龄社会。从空间上看，乡村地区和成渝中间地带的老龄化问题最为突出，人口老化与人口净流出、粮油主产区、耕地撂荒在空间上高度重叠，对保障粮食安全、应对城镇收缩提出了更大的挑战。第三，过去十年中，四川人口向成都进一步集中，而且越来越受到舒适性因素的驱动。但是，市县两个层级的城镇化推进相对较慢，地级市中只有邻渝城市表现出了较强的人口集聚能力，县域层面则出现了出现“居住在乡村、就业在城镇”的职住分离现象。

因此，提出三个方面的展望：一是未来四川的人口迁移模式从“经济型”主导转向“经济型”和“舒适型”并存，人口向成都的集聚会放缓但不会停止，长期来看，四川的“阳光地带”具备超预期成长的可能。二是县域单元应当积极应对人口老化、流出和乡村衰败的挑战，积极探索城乡融合、城乡双栖的城镇化路径。三是要主动适应、提早应对城镇收缩，主动控制、化解债务风险。

点评嘉宾

张 勤

学会常务理事、学会工作委员会副主任委员，杭州市规划和自然资源局副局长，一级巡视员

张勤围绕城镇化和人口变化问题，谈到以下四点：首先，城镇化是一个需要长期观察和跟踪的过程，这个过程不仅是人口变化的过程，还会带来整个社会的变化和治理问题的显现，从而要求我们要不断地进行政策和空间的调整；其次，城镇化的表象是人口指标的变化，但推动人口变化的根源是生产力水平的提高和生产方式的变化，要从生产力和生产方式的视角来深入研究和发现问题，从而更好地把握人口流动的规律；同时也要看到城市人口集聚的同时也为农业和农村的发展带来了更多的机会，要将乡村和城市放在一起共同开展研究；第三，城镇化是一个区域性的过程，尤其是对于超大特大城市来说，要从区域的层面统筹中心城区和周边地区的关系，发挥中心城区的辐射带动作用，而对于强硬地控制超大特大城市人口规模的政策则应该进一步慎重思考；最后，城镇化是一个由众多微观现象集合而成的宏观现象，需要从微观的视角研究人的具体需求，如不同年龄阶段对住房、公共服务设施等的需求，这对于做好具体的城市规划和实施管理工作具有重要意义。

李 郇

学会总体规划专委会委员，中山大学地理科学与规划学院教授

李郇提出，城镇化和人口变化是城市规划需要应对的核心问题，是城市规划最底层的逻辑。我们以前做的大量规划都是人口增长型的，从2015年开始出现人口红利的拐点，到现在我们真正认可城市人口不再增长甚至负增长，这是一个特别好的变化。通过今天的报告，我们看到了很多新的现象和问题，我们正在面临着革命性的变化和转型，规划要从以下几点积极应对人口的变化：第一，城镇化是中国式现代化中人口规模巨大的现代化的重要内容，我们不仅仅要应对人口迁移和增长模式的变化，还要应对人口结构、劳动力技能培训、职能结构等的变化；第二，关于县城，有些在衰落，有些在增长，乡村地区的县城和大城市周边的县城是不同的，我们应重点关注未来继续增长的县城该如何发展，以及大城市边缘、省际边缘和国家边界等地区城镇的协调发展；第三，年龄结构、性别结构、家庭规模等问题对住宅设计、社区规划、城市规划等都产生直接影响，这些都促使我们对城市规划原理进行调整。人口是规划的核心，人民城市人民建、人民城市为人民，我们要更有前瞻性地加强对未来20年人口变化的预见，加强规划研究。

张 菁

学会理事、总体规划专委会主任委员，中国城市规划设计研究院总规划师、教授级高工

张菁强调，今天大会的主题是“人民城市、规划赋能”，对人的关注是城市规划工作面临的重要问题。面对我国城镇化转型的关键时期，规划师要积极应对人口趋势的变化，重点关注以下几个方面：一是要加强对人的关注和研究。以全龄友好的视角，通过城市更新行动，加强儿童友好城市建设、推进城市适老化改造，在关注物质空间建设的基础上进一步加强对人的关注和研究，积极应对人口变化趋势，实现从“有没有”向“好不好”的转变。二是要加强对多元化空间需求的研究。在以往规划工作侧重于空间供给的基础上，要进一步加强对空间需求的分析和研究，实现空间需求和空间供给的逻辑主体转变，对多元化的空间需求积极给予规划应对。如面对城市中外来人口的居住、创业等多元需求，应加强对城中村的功能复合利用，在提供低成本居住空间的基础上增加低成本办公空间和商业空间的供给，激发活力创新主体，实现“低成本创新+高水平更新”。三是要关注城市空间结构的调整。当前，在绿色低碳的发展理念下，企业的绿色化、环保化发展已是大势所趋。在此背景下，城市空间结构的模式已发生重大变化，以往基于污染隔离需求的严格的城市功能分区已不再是城市规划的必然要求，且这种模式已经难以满足当今经济社会发展和人民美好生活的需求，生产、生活、生态等多种功能复合的产城融合、职住平衡模式是未来城市空间结构调整的主导方向，这也更加有利于实现绿色出行和宜居城市建设。为此，城市规划的基本原理和逻辑框架也应进一步研究，规划师们应与时俱进，积极探索城市规划的新范式。

李晓江对本次对话进行了总结发言。他对七位报告人及三位点评专家表示感谢。他强调，城镇化问题是一个非常复杂的问题，今天的七个报告分别从全国、区域、乡村等不同层级开展研究，对人口变迁与规划应对进行了有益探索。关于城镇化研究，李晓江进行三点总结：一是，中国是一个有地域文化的国家，城镇化、经济和人口的集聚一定是区域化的，而非简单向沿海集聚；二是，关于县域发展需要分类对待。从国际经验来看，有悠久农耕文明历史的国家一定有繁荣的乡村和繁荣的小城镇。强省会战略背后的差异是人口密度与自然地理格局的差异，县域城镇化发展同样需要进行分类对待，从地理条件、区位因素、人口密度三个要素对县域城镇化类型进行划分；第三，研究城镇化的目标导向是研究现代化和城乡一体化，城镇化问题不是简单的人口迁徙问题，是多元的、多样的、多性的、多次的，甚至是多向的，这是城镇化的内部规律。