编者按：
国家发展改革委日前印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，在“持续优化城镇化空间布局和形态”方面， “推进以县城为重要载体的城镇化建设”相关内容再次受到舆论关注，县城如何补短板强弱项吸引产业和人口，如何更好满足农民到县城就业安家需求也再次引发思考。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟和高级规划师周静曾发表署名文章指出，县城是广大农业转移人口平衡乡愁和城镇化、现代化生活的折中选择，补短板强弱项应把握好“五要五不要”。
作者：
沈迟 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任 教授级高级规划师
周静 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级规划师
据统计，2019年年末全国大陆总人口140005万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%。县和县级市数量分别为1494个和387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。
县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人和0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。如果将镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇（数量约为158个、镇区常住人口约为0.3亿人）也纳入统计，这个比重还会有所增加。因此，在以特大城市为核心的都市圈和城市群发展成为城镇化主动力的时代背景下，县城及县域经济作为其有机组成的一部分或外围腹地的必要支撑，理应得到应有的重视，让县城发展成为推进新型城镇化健康发展的生力军。
建设好县城，不仅是因为县城有2亿多人口和20多万亿元的生产总值，而且从社会学角度研究发现，无论是准备回乡的外出务工人员还是希望改善居住条件的本地人口都把县城作为落户的首选地。要想娶媳妇，先在县城买套房，“丈母娘经济”已经成为许多地方的常态。县城是广大农业转移人口平衡乡愁和城镇化、现代化生活的折中选择。人民群众对美好生活的追求，就是我们各项工作的目标。
针对县城（以及特大镇）长期以来在非市场领域，公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施等建设滞后，与实际民生需求相比存在很大缺口的现象，国家发展改革委于2020年5月29日发布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）（以下简称《通知》），其中指出“县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。改革开放特别是党的十八大以来，县城建设日新月异，但新冠肺炎疫情暴露出县城公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板弱项，综合承载能力和治理能力仍然较弱，对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用不足，与满足人民美好生活需要还有较大差距”。
上述《通知》明确了加快推进县城城镇化补短板强弱项工作的总体要求、项目任务以及工作保障，整体而言，可以用以下“五要五不要”来概括。
一要目标区域准确。重点投向县城（县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域）新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。兼顾县级市城区（市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域），以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，将其一并纳入目标区域。
二要建设领域明确。各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进4大领域17项建设任务。围绕公共服务设施提标扩面，优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施；围绕环境卫生设施提级扩能，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所；围绕市政公用设施提档升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造；围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。
三要项目范畴精准。《通知》提出各地区要坚持“缺什么补什么”，立足本地实际和发展急需，参照县城城镇化补短板强弱项项目范畴，因地制宜研究确定本地项目范畴。加快确定一批弥补本地突出短板、契合群众迫切需要的项目，以及一批公共性平台性程度较高、惠及较多群众及市场主体的项目，特别是能够尽快见效并形成实物工作量的项目。
四要加强项目谋划。《通知》指出各地区要综合考虑资金保障情况、财务平衡及收益状况，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。着眼保障县城经济社会正常运行，加快谋划一批完善县城基本功能、无偿满足公共需要的公益性项目，以及有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目。着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。
五要严把项目标准。《通知》要求各地区要坚持“项目跟着规划走”，综合考虑县城地域特征、人口规模和发展潜力等因素，依据经济社会发展规划及国土空间规划，合理确定项目区位布局和规模体量。坚持合规开展项目建设，严格执行有关国家标准和行业标准，以及有关部门印发的规范性文件。
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为防止政策被曲解，《通知》也明确了“五不要”。
一是不要造成新的债务风险。各市县要尽力而为、量力而行，严防地方政府债务风险，审慎论证项目可行性，优选项目、精准补短板、不留后遗症。同时，鼓励创新投融资机制、引导社会资本参与、带动固投和就业。对于公益性类项目，鼓励设计多元化财政性资金投入保障机制，可以通过争取中央预算内投资、地方政府专项债券和抗疫特别国债等方式保障资金落实。准公益类项目应积极吸引市场化金融资本与工商资本，利用国家城乡融合发展基金、新型城镇化建设专项企业债等财政性资金撬动社会资本参与建设。另外，可通过深入推进城乡用地指标增减挂钩、农村集体经营性用地入市、盘活存量低效建设用地等要素市场化配置，释放更多改革红利，丰富融资渠道。
二是不搞一刀切和平均主义。严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益。在行业和地区上有重点，树立一批有示范带动作用的标杆。要精心谋划重点发展的县城及重点投资领域，要精准选择人民群众迫切需要解决的领域和项目，精准地选择先行先试地区，逐步积累可复制可推广的经验。投资不应搞大而全和平均主义，应做到重点突出，短期见效，效能联动。项目谋划应着眼于促进释放县城产业发展活力，促进县城扩容提级，提高县城城市韧性和承载能力，提升县城人民生活质量，强化县城现代化治理能力，以及促进投融资机制、土地和产权制度、住房体系等领域进一步深化改革。
三是不做短期行为。一要严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足，根据财力和轻重缓急把工作做扎实。明确项目责任主体，做好项目审批备案等工作的服务管理，加强项目要素保障和检查督导。二要保障项目合理合规。以经济社会发展规划及国土空间规划为依据，短期内拉动投资、促进消费、扩大内需，同时要符合地方发展的长远利益和方向，做到近远期项目协同配套；既要符合生态文明的要求，也要找到地方社会经济增长的新动能，做到投资撬动投资；同时补短板既不必求毕其功于一役、拔苗助长，也不要错失发展良机。三要借此契机探索建立长效机制。在完成建设项目、形成一批实物工作量的同时，研究完善一套城市建设管理方面有地方特色的新型城镇化路径。
四是不借机变相搞“大拆大建”。严防“大拆大建”，优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式。大拆大建是城镇化快速发展时期一些地方简单粗暴的工作方法。在新型城镇化高质量发展的阶段，要精打细算，高效、精致利用各类有效资源，这也是新时期空间发展的基本原则。
五是不“贪大求洋”，搞不切实际的形象工程。严防“贪大求洋”。落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，是新时期贯彻绿色发展、可持续发展的基本要求，也是我们文化自信的基本表现。各地要有创造性的建设一批能够传承和反映地方建筑文化特色、符合地方绿色发展实际的建筑群和城市公共空间，建设一批有设计含金量又注重实用性的公共类建筑。此外，规划和城市设计应从人的视角和尺度出发，做到环境优美、尺度宜人、行人友好、儿童和老人友好，公共交通便捷。新建区注重建设品质，不求规模求精品，不搞不切实际的形象工程，而是从人民迫切的日常需求出发，建设一批丰富人民文化生活的公共服务设施。同时改造提升县城中心区及商业区的城市品质，增加消费供给的丰富度和吸引力，满足和提高县城人民日益增长的物质文化需求。
《通知》还提出要以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在120个县及县级市开展示范工作，取得经验以后再在全国稳步推广。我们有理由相信在各方努力下，我国的县城将建设得越来越好，有理由能够真正满足人民群众对美好生活的追求。
关联阅读一：
沈迟、秦静：完善县乡消费市场，满足人民群众对美好生活的追求
来源：《中国经济评论》杂志
作者：沈迟 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任 教授级高级规划师
秦静 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级规划师
党的十九大将“不断满足人民日益增长的美好生活需要”作为党不懈追求的使命。十九届五中全会提出“要畅通国内大循环，全面促进消费，拓展投资”。2020年中央经济工作会议提出“要把扩大消费同改善人民生活品质结合起来。有序取消一些行政性限制消费购买的规定，充分挖掘县乡消费潜力。”2003年以来，消费对经济增长的贡献率不断提升。2014年，消费开始超过投资成为中国经济增长的第一拉动力，并于2018年达到76.2%的峰值。2020年尽管受到新冠肺炎疫情的冲击，但最终消费支出占GDP的比重仍然达到54.3%，消费仍然是经济稳定运行的压舱石。随着构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，扩内需、促消费政策将持续起效发力，完善消费市场、做好消费服务、满足消费需求、促进内循环将成为十四五期间的重要任务。
一、我国县乡消费市场能量巨大
首先，县乡人口基数巨大。
截至2019年底，我国共有2846个县级行政区和38736个乡级行政区，县乡人口占全国总人口的一半以上，其中乡村常住人口5.5亿人。基于如此庞大的人口基数，县乡市场未来发展潜力不可小觑。根据麦肯锡预测，到2030年，中国个人消费规模将从2016年的29.6万亿元增长到65.3万亿元，超66%的增长来自于包括三线及以下城市、县乡市场在内的下沉市场。尤其是县城，因其能够提供适合农民家庭收入水平的低成本现代化生活，成为农民家庭首选的城镇化空间载体，其消费市场潜力亟待持续发掘。2019年底，我国县的数量为1494个，约为地级及以上城市市辖区数量(967个)的1.5倍；县城常住人口约为1.55亿人左右，占全国城镇常住人口的18%左右。
其次，城乡收入差在缩小。
如果把县级行政区以及大量尚未在城市落户的农民工返乡消费量统计在内，县乡消费的资金足够充裕。2020年，我国农村居民人均可支配收入17131元，农民收入增速连续11年快于城镇居民，城乡居民收入差距由2010年的3.23：1缩小到2.56：1，农村居民人均可支配收入名义增速和实际增速分别快于城镇居民3.4和2.6个百分点，农民人均收入提前一年实现比2010年翻一番目标。
第三，农村居民消费支出增长高于城镇。
近年来，我国消费市场整体增速在收窄放缓，但农村居民的人均消费支出增长速度相对快于城镇。2015年以来，农村居民人均消费支出增长了44.5%，而同期城镇居民人均消费支出增速仅为31.1%，年均增速低于农村增速2.7个百分点。其中，农村居民人均教育文化娱乐、医疗保健等支出保持两位数较快增长。从2014-2019年的数据来看，虽然城乡居民社会消费品零售总额差距依然较大（城镇居民33.9万亿元，农村居民5.2万亿元），但农村居民社会消费品零售总额增速一直高于城镇居民，近三年总体规模一直维持在5~6万亿元左右。
目前，随着电子商务下乡等工作的持续推进，以及县域电商配套服务体系的逐步改善，农村居民消费升级显著，并带动农村产业加快转型升级。根据《2020全国县域数字农业农村电子商务发展报告》，2019年我国县域电商零售额为30961.6亿元，占全国网络零售额的29.12%，其中农产品网络零售额为2693.1亿元。其中，非实物类商品网络零售额增速明显，同比增长66.4%。
第四，经过长期的建设，我国县乡交通通讯条件大为改善。
近年来基础设施的逐步完善大幅提升了县乡消费者的选择范围。截至2019年底，全国农村公路里程已达420万公里，实现具备条件的乡镇和建制村100%通硬化路；乡镇快递网点覆盖率达95%。根据《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年12月我国城镇地区互联网普及率为79.8%，较2020年3月提升3.3个百分点；农村地区互联网普及率为55.9%，较2020年3月提升9.7个百分点。城乡地区互联网普及率差异较2020年3月缩小6.4个百分点。2020年建成县级电商公共服务中心和物流配送中心2120个，村级电商服务站点13.7万个。
二、我国县乡消费市场仍有巨大潜力
一是近年来中央重视农业农村地区发展。
经过8年持续奋斗，我国于2020年如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫。2021年中央一号文件提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面推进乡村振兴加快农业农村现代化。2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌。乡村振兴将成为十四五时期及未来经济发展的重要部分。县城城镇化补短板强弱项工作也被摆到了重要的位置。2020年国家发展改革委印发了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，提出大力提升县城公共设施和服务能力，推动县城补短板强弱项，未来县乡基础设施、经济活力、社会保障以及消费环境将越来越好。此外，交通、通信、互联网等基础设施的持续改善，以及乡村人才回流、品牌意识提升、地方政府积极推动等举措等，都有利于提振县乡消费，未来县乡消费总体能力将进一步提高。
二是乡村消费总量仍有很大潜力可挖。
我国乡村消费市场虽然增速大于城市，更为活跃，但总量增长不大，还有很大潜力可挖。按常住地分，2019年我国城镇常住人口共8.5亿，人均消费支出28063元，城镇居民消费支出规模共23.8万亿；农村常住人口共5.5亿，人均消费支出13328元，农村居民消费支出规模共7.2万亿，农村居民人均消费支出不到城镇居民人均消费支出的一半。从2011至2019年，农村居民恩格尔系数从40.4%下降到30%，但是仍然比城镇居民高出2.4%个百分点。据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数30%~40%为富裕，低于30%为最富裕，我国城镇和乡村居民分别进入最富裕和富裕区间，消费市场大有可为。
值得关注的是，小镇青年群体不断壮大，正在成为引领消费升级的动力源。区别于大城市里的年轻人，小镇青年们负债率低，较少有房贷压力，而且休闲时间相对更长、对休闲娱乐的消费需求也是逐日增长。
三是特色消费产品未来增长空间很大。
通过调查发现，汽车、家电、数码产品、美妆产品等升级类产品和服务型消费增长空间巨大。以汽车为例，2017年农村居民每百户拥有家用汽车的数量是19.3辆，远低于城镇居民（37.5辆）。2020年7月，工业和信息化部、农业农村部、商务部联合下发了《关于开展新能源汽车下乡活动的通知》，4个月内的销量已经超过18万辆，效果好于预期。“下乡热”还包括其他大宗消费品如家电，同样惠及着广大县乡百姓。
拼多多平台数据显示，2020年县乡地区500元以上商品订单量同比增长达79%，家纺、数码、户外等品类销售额增速超140%，智能家电、家居百货类产品成为热门，尤其是2020年“618”促销以来，拼多多上的3C数码产品中，县乡订单增速首次超过了一二线城市。京东平台数据显示，2020年县域农村美妆、数码产品的成交额增长要高于线上全部用户的消费增速，乳品冷饮、清洁用品、蔬菜水果等日常高频消费的成交额增长较高；疫情防控期间人们的健康意识增强，县域农村在滋补、营养等方面的消费也出现了大幅增长。京东平台数据显示，2020年县域农村服务型消费增长高于大部分城市，其中钟表服务增长104%，装修服务增长96.9%，安装/调试服务增长83.9%。线上服务价格透明化、服务有保障等解决了县乡居民的很多生活不便和消费痛点。
四是县乡消费服务仍有很大改善提升空间。
当前县乡消费仍缺乏优质供给，消费需求远未得到满足。与一二线城市相比，县乡市场的优质商品和服务供给仍存在较大差距，如商业设施不发达、商品种类不丰富、服务消费相对滞后等，在线下零售业态中尤为明显。在农村地区，人们往往会发现几乎没有像样的超市，那些古老而传统的夫妻店和杂货店占据了主流。一些农村地区甚至成为假冒伪劣商品的集散地，农村市场秩序亟待改善。
农村流通网络布局仍不够完善，“最后一公里”问题还比较突出。由于农村地域辽阔，农民生活分散，我国农村物流基础设施不完善，农村与城市在时效性、可靠性、服务水平、快递成本等方面存在较大差距，商业网点偏少，规模偏小，分布较分散。
县域电子商务蓬勃发展，但仍然面临农产品电商上行供应链保障能力薄弱、农产品品牌影响力弱、农业农村数字化水平较低、县域电商人才匮乏等方面挑战。根据《2020全国县域数字农业农村电子商务发展报告》，从区域分布看，县域电商发展仍存在巨大差距，华东地区县域电商发展水平持续引领全国，东北地区、西北地区发展滞后。从农产品网络零售品类看，农产品上行以植物类加工食品、粮油调味、植物类生鲜为主。
三、创新和完善消费服务，激发县乡消费活力
一是完善县乡设施配套，提高县乡服务水平。
2020年5月，国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号），针对县城和镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进17项建设任务。围绕公共服务设施提标扩面，优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施;围绕环境卫生设施提级扩能，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所；围绕市政公用设施提档升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造；围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。这17项任务的推进，必将大大提升县乡消费的供给水平，激发县乡消费活力。
二是完善县乡物流体系，减少中间环节，降低物流成本。
完善农村电商配套。加快实施数字乡村战略，助力乡村振兴。大力发展数字农业，推动农业数字化产业转型，提升农村电商产业链，加快推进农产品品牌建设，加强县域电商人才培训推动创业就业，推进县域电商高质量发展。引导电商企业赋能传统夫妻店，提高农村供应链的数字化转型速度。
完善农村物流体系。贯彻落实中央一号文件的要求，加快完善县乡村三级农村物流体系，改造提升农村寄递物流基础设施，深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费有效对接。加快实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程，推进田头小型仓储保鲜冷链设施、产地低温直销配送中心、国家骨干冷链物流基地建设。搭建农村物流共享信息平台，整合共享物流信息资源，鼓励商贸、供销、邮政各方共享硬件设施和网络服务。
三是针对县乡特点设计出符合县乡特殊需求的产品。
打造熟人社会消费模式。县乡居民身处熟人社会，具有对价格较为敏感、闲暇时间较多等特征，相关市场主体应根据县乡居民特点，借鉴拼多多等经验，创新拼购、团购等社交手段，推出更适合其需求的商品。
重点关注小镇青年消费。小镇青年的消费趋势符合我国居民消费个性化、多样化的特征。特别是很多小镇青年曾到大城市生活居住过，其消费也与大城市居民消费特点趋同。
提升传统消费能级。积极促进农村居民耐用消费品更新换代。开展新一轮汽车下乡和以旧换新，鼓励有条件的地区对农村居民购买3.5吨及以下货车、1.6升及以下排量乘用车，加强停车场、充电桩等设施建设等。促进家电家具家装消费升级，鼓励有条件的地区对淘汰旧家电家具并购买绿色智能家电、环保家具给予补贴。
加快培育新型消费。支持传统商业企业运用5G、大数据、物联网等信息技术，加快数字化、智能化转型和跨界融合，更好满足个性化、定制化消费需求。鼓励发展新型消费方式和新兴产业，推进线上线下服务一体化。完善新型消费发展环境，健全相关规范标准，加强信用体系建设。
四是依法打击假冒伪劣，优化农村消费环境。
优化农村消费环境，建立健全部门间协调监管机制，依法打击假冒伪劣、虚假宣传、价格欺诈等违法行为，规范农村市场秩序。通过互联网等科技手段，从严查处制假售假违法行为，完善农村市场“红黑名单”制度，引导农村消费者增强维权意识。
五是鼓励城市居民到县乡消费，促进城乡要素流动。
县乡普遍具有丰富的传统文化、良好的生态环境和小城、乡村休闲的生活节奏，是大都市居民身心放松的好去处。促进城乡要素流动，鼓励城市居民到县乡消费，既提高县乡居民收入，也满足城市居民需求。出台鼓励措施增加城镇居民对绿色优质农产品、乡村休闲旅游等的消费，将形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环。
关联阅读二：
国家发展改革委关于印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知
