北京的交通拥堵已成为世界级难题。四年前的2010年，北京发布《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，把确保中心城区交通运行状况不恶化作为总体目标之一。今天，北京市交通排堵保畅计划已进行到第十一阶段，效果到底如何呢？
从北京交通拥堵指数表现看， 2011年受小汽车牌照摇号政策影响，该指数大幅下降，2012年出现反复，2013年12月，平均拥堵指数6.1，已与摇号政策之前的2010 年持平。北京交通治理走了一圈，又重新回到原点。
人们在地铁面前，选择常规公交
从APEC 会议期间北京采取的一系列临时交通管理措施及表现中，我们可以发现，北京交通治理仍有很大的弹性空间。
北京市规定，11月3日至12日，实行机动车单双号限行措施，其预计小汽车出行比例将减少35%。北京每日小汽车出行总量，在1000 万人次上下，折算下来，有350万人次的小汽车使用量向其它方式转移。然而，比较北京地铁11月3日与前一周10月27日的客流数据，我们发现，地铁客流仅增加30万人次，其余的300万人次转移客流，大部分由常规公交承担，占到常规公交正常日客运总量的25%。
在地铁与常规公交面前，被限行的小汽车使用者，更倾向于选择常规公交，这个结果很有意思。
这说明两方面问题：一方面，北京地铁线网高负荷运行，1号线、5号线、10号线等线路（或部分段）运量已接近运力极限；另一方面，北京常规公交运力存在大量冗余，尚有巨大潜力可挖，北京常规公交近年来的运营情况也说明了这一点。
2008 年以来，北京对公交设施及车辆投入大幅增加，公交集团运营车辆年均增长6%，而客运量则以3%的幅度逐年下降，说明北京常规公交运营效率不断下降。即使考虑北京地铁建设加速带来的竞争压力，这仍是北京交通治理值得重点关注的问题。
可采取的做法
纵观国外大城市的交通治理，只有香港、新加坡等少数国家或地区，采取极为严格政策限制小汽车购买的方法，从源头减少小汽车交通；绝大多数城市首先面对的，是超大规模的小汽车存量及居民购买的巨大热情。也就是说，城市要千方百计将人们从小汽车舒适的座椅上撵下来，赶上公交。
做到这一点，无非在两方面下功夫：提高小汽车使用成本、提升公交吸引力。具体手段又可分为行政措施、市场调节两类。
北京采取小汽车尾号限行，是通过强制手段将部分小汽车使用成本陡然提升至无穷大甚至违法的地步，直截了当地降低其出行。但这种行政措施不具长期可实施性，将来应更多采用市场调节的手段，调控小汽车出行量，并提高常规公交对小汽车使用群体的吸引力，实现道路交通与常规公交运行的动态平衡。
1. 去行政化、更市场化的小汽车使用政策
世界大城市在交通治理中，越来越避免采用强硬的行政手段。目前这种手段在中国仍较普遍运用，但负面效果日益显现。一方面，由于涉及个体短期利益，无法经过充分论证，尤其是，它需要完全隔绝公众参与；另一方面，会触发居民抵抗政策的不理性行为，如违反限行措施出行、过度购买小汽车等，降低政策使用效果。因此，国外城市常采取提高燃油税、停车收费、特定区域收取拥堵费等措施，通过经济手段减少小汽车使用。
事实上，北京也曾做过市场路径的努力。2011年4月1日起，北京大幅提高中心区收费标准，由每小时2 元涨至10 元，但3年以来，缓解交通拥堵效果甚微。据笔者切身体验，除公建配建、路外公共停车场严格实施该标准外，大量路侧停车收费存在很大的灰色空间。笔者单位外边的路侧停车场，按照收费标准，日收费大概在100 元左右，但实际上30 元停一天已成惯例。北京二三环内聚集了大量党政机关部门，这些部门总会千方百计为职工提供停车便利，如利用宽敞的大院改建设立体停车场、集体购买收费车位当福利发放等。政策执行不彻底及部门规避，直接导致该项政策调控效果大大降低。
北京未来的小汽车治理，应逐步去行政化，更多采用市场化手段。除采取更严格的监管措施落实停车收费政策外，还可采用鼓励主动停驶的办法，如直接给予停驶者物质奖励。
韩国首尔2003年启动“自愿停驶制度”，参与的车辆可获得汽车税、交通拥堵费、停车费等方面的优惠措施。此措施使市中心区交通流量减少了11%，通过调整优惠力度还可实现动态调控。
北京目前每个工作日停驶机动车总量约为100万。假如每日停驶一辆车补贴100元，每年补贴总计48亿元，大致与每年交通违章罚款收入相当。也就是说，只要将每年交通罚款用于奖励自愿停驶车辆，对小汽车使用量的减少效果，与尾号限行措施相当。同时，还可搭配使用车船使用税、保险、停车费等，实现更强力度的调控。
2. 技术层面：按照层级式模式，重构常规公交线网
北京2003 年就提出，按照“分区分级”的模式，构建快线、普线、支线三级常规公交线网，此后公交线网经过多轮调整。但时至今日，层级式、以枢纽为核心的公交线网，仍未能建立，换乘枢纽、快线与支线等两端线网建设滞后，大量的公交线路集中在普线层次，加之地面道路交通不断加剧，常规公交出行效率严重下滑。目前常规公交出行中，40%的时间花费在候车、换乘等车上，全程出行时间平均比小汽车高50%。
另外，相比2003 年，当前北京地铁运行已完全网络化，常规公交应当及时调整自身的角色。
地铁与常规公交，分工大致有互补、替代、培育、接驳等几种。目前北京常规公交线承担较多的，是前三种功能，对接驳功能实际发挥较小。虽然每条地铁线路开通，北京公交集团都会做出针对性的调整，但仅局限于所影响的公交线路、站点，缺乏系统化统筹，绝大部分以顺带接驳为主。有个别区县组织了地铁接驳线路，如海淀、大兴，但规模较小，仅覆盖极少数地铁站点、居住小区。目前北京地铁站进出客流中，公交接驳比例平均35%左右，与上海、深圳30?40%的比例基本相当。
地铁接驳线网需要专门规划设计，要求线路票价更灵活、车辆乘坐舒适等。香港的经验非常值得借鉴。
香港通过小型巴士提升地铁网络的公交接驳能力，分为红色小巴和绿色小巴两种。红色小巴的线路与站点不固定，按距离收费，运营更灵活；绿色小巴的路线、服务时间、班次和收费是固定的，接受政府监督。2013年，香港小巴运量占到通勤客运总量的15%。
面对北京巨大的常规公交基础设施，现在最紧要的，可能不是持续快速增加投入，而是考虑如何更有效地整合既有资源，加快按照层级式模式，深入改造现状的扁平化线网。其中最迫切和重要的，无疑是提高快线与支线两端线网的设计水平。
日前，北京市地方标准《公交专用道设置》正面向社会征求意见，这将改善快线网运行的道路条件，可以看作相关方面在朝着正确的方向努力。
基于轨道站点与居住小区、就业集中区等发生源，建立相对独立的公交接驳网，这项工作极为重要。在这里，政府主导的自上而下的规划通常反应迟缓，且车辆、人员等需要大规模投资。针对这一问题，可在当前公私合作（PPP）模式下寻求更高效的解决方案，引入社会资本，政府将重点放在线网规划统筹、运营监管等方面。
只有在这项工作完善之后，才能开展第一项工作，也就是说，只有包括地铁与常规公交在内的公交系统，具备一定竞争力之后，才能去开展抑制小汽车使用者的政策设计。
通常认为，一旦人们使用小汽车的“路径依赖”形成，就很难再回到公交车上，只有地铁才有与其相竞争的能力。但APEC 期间限行群体的出行选择，再次表明了居民渴望回归常规公交的愿望，需要的是给予主动停驶小汽车群体奖励、提升常规公交竞争力两方面的力量配合。这需要抛弃以往的行政强推思维模式，转向更开放多元的市场化模式。
