1 前言

每一个去过香港的人可能都会有这样的感觉：人多但有次序（香港政府统计处发布最新人口资料显示香港2005 年底人口总数为6 970 800 人）、车多而不拥堵（登记车辆数目高达53 万辆）、路窄却能畅顺（全港道路的总长度约1944km，宽度以双向2 车道、4 车道为主）^［1］。此时的人们既会感慨于香港道路的狭窄与局促，同时又会惊诧于香港交通的井然有序，居然极少出现塞车现象。那么，香港交通管理部门是采用什么样的政策、措施和方法来管理这么庞大而又繁忙的交通网络并使之高效运转？其中又有怎样的“玄机”和“窍门”？人们又能从中感悟到什么？

2 香港交通政策

香港是世界上道路交通密度最高的城市之一，每公里道路约有273 辆领有牌照的车辆在行驶；香港道路网络的安全程度居世界最高水平，每千人意外死亡率约0.023；香港又是世界上道路交通最繁忙的城市之一，每天有约1 100 万人次乘坐各种交通工具，其中约89%乘坐公共交通工具。在过去的20年，闹市区平均车速一直保持在每小时25km 以上，其他地区则在每小时30km 以上，基本保证道路畅通，这些成就绝大程度得益于香港的交通政策^［2～3］。城市交通政策属于城市交通系统中的“软件”部分，它主要为城市交通运输系统的顺利运转创造一定的外部环境。交通政策有：交通投资政策、交通市场政策、交通价格政策、城市交通政策、城市交通环境政策和城市交通可持续发展政策等。这些政策制定的内容是否完善、是否得到有效的贯彻执行，对于城市交通运输系统效率的提高和城市交通运输状况的改善起到十分重要的作用。见表1。

2.1 交通投资政策

方便的营运环境、法治体制、自由贸易及公平开放的金融网络，造就了高度国际化的香港城市。在香港闭幕的第十一届《商业周刊》亚洲领袖论坛进行的一项调查显示，超过70%的受访者评价数个导致香港拥有正面投资环境的因素为“非常好”及“很好”。香港的铁路现在分别由地铁公司和九广铁路公司共同营运，两家公司均为独立法人公司，都有着良好的财务状况和较强的借贷能力，不需要政府来做银行贷款方面的担保。这两家公司将铁路沿线的土地和房地产开发捆绑起来，让这些经营收入弥补票价的亏损，同时政府也给予一定的优惠政策。

2.2 交通市场政策

香港的公交服务全部由私营或公营机构经营，政府不直接介入，也不提供直接资助。香港的专营巴士是通过合约的形式取得特定线路经营权的。目前在香港市区营运专营线路的公司主要有九龙巴士有限公司、新世界第一巴士服务有限公司和城巴有限公司。龙运巴士公司和新大屿山巴士公司则经营前往大屿山的巴士路线。香港公交的另一载客“大户”是铁路，每天的载客量占公共交通总载客量约30%^［4］。九广铁路公司由政府全资拥有，主要运营九龙至罗湖段铁路及新界西北部的轻便铁路系统；地铁公司主要营运香港的地下铁路和连接机场与市区的机场快线。地铁公司以往也由政府全资拥有，2000 年，立法会通过法例，让政府拥有的部分地铁公司股权私有化，同年10 月，地铁有限公司在香港联合交易所上市。

2.3 交通价格政策

香港私家车数量为35 万辆，每1 000 人拥有私家车的数量为50 辆^［5］。为了严格控制车辆增长，在管制私家车的增长方面，香港一直沿用的财政政策是，采用较高的车辆首次登记税、车辆牌照费及燃油税，把私家车每年的增长率控制在2 至3 个百分点之内［5］。在此基础上，一定程度地减少停车地点，城市中心并不会提供很多的停车地点给市民，减少私家车驶入市中心的可能性。地铁票价按距离分段计算，从4 元到20 多元不等，机场快线的票价达100 元。香港的计程车一般都车况良好，宽敞舒适，但收费颇高。市区计程车首2km 起价为15 元，以后每0.2km 收费1.4 元①，新界及大屿山“的士”起价略低。

2.4 城市交通政策

2.4.1 公交优先

香港拥有全球最完善快捷的公众运输系统。目前，香港每天都有约1 100 万人次乘坐各种交通工具，其中巴士、火车、轮渡等公共交通工具每日载客量约占各类交通工具载客总人数的89%。为了能使香港有限的路面创造出最大的效益，“公共交通优先”被确定为香港交通运输的基本政策之一，集体运输工具，特别是不占路面的交通工具获得优先发展。政府有计划地控制私家车、货车特别是小货车的增长。香港政府鼓励社会投资公共交通事业，改善公交乘车条件，提高公交服务水平，最大程度方便乘客，如：普及双层空调巴士、推广使用“八达通”、下车按铃等。
香港拥有多种公共交通工具，从已有百年历史的渡轮、电车到最现代化的机场快线，组合成一个高效率而且收费相对较低的公共交通系统。在六大类公共交通工具中，巴士以38%的占有率居第一位，其次是包含九广铁路、地铁、电车及山顶缆车等铁路或轨道交通工具，占33%。占第三、四位的分别是小巴(15%)，出租车(12%)，最后则是渡轮(1%)与屋苑巴士(1%)^［6］。

2.4.2 多种交通方式协调发展

香港的公共交通方式主要包括铁路、有轨电车、轮渡、缆车、巴士、小巴、的士等，这些交通方式组成的网络几乎遍及香港的各个角落，构成了香港独具特色的交通运输系统，并形成了现代化、多元化的交通体系，基本解决了香港城市交通的拥挤问题。第一次整体运输研究完成后，政府开始兴建地铁系统，投入使用的地铁不仅使城市道路网络的压力逐渐减轻，同时为乘客提供了可靠、舒适、快捷的服务。而专利巴士、小巴、的士及小轮等作为辅助工具，能将绝大多数乘客顺利接驳到铁路网络。铁路是环保、高效率的集体运输工具，是香港交通的未来发展方向，也是运输部门的工作重点。据悉从2008 年至2016 年，香港还将建设6 条新的铁路，香港的铁路系统将使超过60%的香港市民可以直接受惠，而香港的铁路网亦将由目前的143km 延长至250km，铁路在公共交通运输系统中所占的比例将
从现在的30%增到45%［2］。
目前，香港有全长约1 944km的道路、1 087 座道路构筑物、3 条沉管式过海隧道、9 条行车隧道和3 座主要桥梁，逐步形成了以高速公路、快速干道、地铁、轻铁和铁路等构成的现代化城市交通网络［6］。

2.4.3 高效管理

除了兴建地铁及道路保持交通顺畅外，高效的交通管理是关键。交通管理方式在很大程度上会影响运输策略的成效，智能交通运输系统、运输资讯系统、交通管理架构等新科技更能使现有的交通运输设施发挥更明显的效果。2002 年香港运输署设立“综合电子交通运输资讯平台”，人们可以方便地从互联网上得知主要道路最新交通状况，例如：主要道路的封路安排以及闭路电视拍摄到的即时交通情况。在过海隧道和陆地各隧道口安装自动收费系统，让车辆无须停车缴费即可通过收费站，大大减少人为造成的拥堵。香港已建成的交通管理及资讯中心，全面负责交通监察及管理、事故管理并提供交通资讯，同时在主要公路上安装包括闭路电视、可变信息路牌、超速摄像机、意外或事故探测器等智能化交通管理设备，进一步提高交通管理整体水平。(见文献［7］。）
据特区政府警务处统计，香港2004 年因交通意外导致160 人死亡，是过去45 年来最少的，2005 年这一数字更下降到148 人。在交通最繁忙的香港岛，2005 年仅发生致命交通意外34 起、死亡36 人。专家公认香港的道路安全已达到世界最高水平^［8］。

2.4.4 严格执法

香港交通系统是由路政署、运输署及警方联合协调管理，各负其责。香港约27 000 警员，除了消防及特殊部门外，其它警员均需承担全方位的工作，包括维持秩序和治安、疏导交通等方面。香港警员工作的多元化，保证了有足够人力赶到任何地点处理事故。香港是一个法治社会，道路交通法规被严格执行，即使行人违章一样会被重罚或者检控，对机动车驾驶者的要求更加严格，例如香港的法律对酒后驾驶处罚极严：一经定罪，无论有无造成意外，最高可判罚款2.5 万元和入狱3 年。为了保证交通安全，有关部门还不断根据新情况制定新的法规，例如：禁止私家车使用有色玻璃、对超速驾驶加重处罚、安全带规定扩展至后座、禁止驾车时使用手提通讯设备、危险驾驶等。

2.5 交通环境政策

香港的交通环境政策^［9］主要体现在如下几方面：
①优先发展效率高又环保的交通工具(如铁路)；
②提供更多有利于步行的环境与设施；
③加强对车辆的检查及废气管制；
④辅导车辆改用较环保的燃料如石油气；
⑤铺设低噪音路面和安装隔音屏，以降低道路
沿途噪音对居民的影响；
⑥改善专利巴士的环保性能；
⑦改善室内(有盖的)公共交通转运站内的空气质量；
⑧研究引进无轨电车的可行性；
⑨加强车辆污染执法行动，必要时进一步抑制车辆数目的增长。

香港在消减本地空气污染方面已取得实质的进展，现在差不多所有计程车已采用较柴油洁净的石油气。2004 年，约有八成新登记公共小巴使用石油气。目前所有新登记车辆必须符合欧洲三号排放标准②。自2002 年4 月起，香港规定所有油站只准售卖超低硫柴油，这种燃油的规格已达到欧盟四期燃料的标准，汽油于2005 年初达到相同的标准。自各项汽车废气管制措施推行后，黑烟车辆的数目自1999 年起已减少77%。路边可吸入悬浮粒子及氮氧化物自1999 年至今分别下降9%及24%。

2.6 可持续发展政策

原香港特区行政长官董建华在香港举行的国际环境影响评估协会会议（2000- 06- 20）上表示，香港特区政府近年致力于把可持续发展理念逐步纳入新出台的政策当中。在推动重要新计划时，特区政府部门必须从可持续发展的角度，审慎评估各方面的影响。香港致力于把可持续发展理念纳入新政策，目的在于确保香港既可推行现代城市所需的新计划，又不致损害市民大众现有和未来的生活质量。香港是世界上人口最稠密的城市之一，当前面对的挑战，就是要在保护环境的前提下，提供安全可靠和高效的交通运输系统，以满足市民在经济、社会和康乐活动方面的需求。香港在制定中期至长期的运输策略时，兼顾考虑了各方面的因素，包括有限的土地及财政资源、人口增长、跨境交通迅速增加，以及市民对环境越来越关注等。在此基础上，香港运输署于1999 年10 月发表了《香港长远运输策略》白皮书^［10］，该份白皮书就发展香港交通运输系统制定了以下三管齐下的政策方针：改善运输基础设施；扩展和改善公共交通；管理道路的使用。在《香港长远运
输策略》提出了5 项重点建议：

①更妥善融合运输与城市规划；
②更充分运用铁路，让铁路成为客运系统的骨干；
③更完善的公共交通服务和设施；
④更广泛运用新科技来管理交通；
⑤更环保的运输措施。

推行这个策略的一些新措施后，不但改变了市民的交通模式，而且还改变了他们对选用各种交通工具的习惯：以往习惯乘搭的士上班的市民，可能改而步行上班；以往驾车的，或者转而选用电车；以往驾车直达上班地点的，或者会改用铁路转乘服务。该策略的实施不单确保了香港能够在未来日子维持一贯安全可靠和高效率的交通运输系统，而且还可以令这个系统更臻完备。

 3 启示

通过对香港交通政策的了解，结合内地其他城市面临的各种交通问题，笔者认为以下几点值得大家学习和借鉴。

⑴增加交通投资渠道

香港交通投资市场政策的成功例子之一，就是坚持将地铁的建设与沿线房地产开发联系在一起，极大限度地把沿线房地产的利润回归到政府的钱袋子中。（见文献^［11］。）从目前情况看，香港地铁新线不断延伸，得益于早期开发的优质房地产项目；同时，地铁的兴建也促进了房地产业的发展。内地城市在参照香港模式的同时，应结合各自城市经济环境和市场特点，制定适合自身发展的交通经济政策。以公交为例，按照一体化、适度竞争和规模经营的要求，加强公交营运市场准入管理，重组公交企业，逐步推进公交区域专营。提高公交经营市场的准入门槛，鼓励公交营运企业兼并重组，增强公交企业的经营实力，树立服务品牌，提高公交服务质量。逐步实施公交区域专营制度。专营区内由专营企业在政府一体化策略框架内制定详细服务规划，并报政府审批，发挥经营者积极性和主动性；专营区之间服务则由专营企业竞争经营，保持适度竞争。综合协调和平衡乘客负担、企业经营成本、政府财政补贴三方面关系，确定合理的公交价格水平，优化公交价格结构，完善公交价格体系。

⑵大力发展公共交通

香港的城市居民人均收入水平比内地的高许多，但是香港市民的出行工具仍然首选地铁或公共汽车，原因有2：①公共交通系统高度发达，线网服务完善，线网覆盖率大，使市民出行快速又经济；②私家车的重税准入制度，高昂的登记税、燃油税等税收限制了私家车的拥有量。相对香港，内地城市不能以“地广”为理由，对私家车的拥有不加限制，不然只会陷入“车多修路、路多车更多”的循环怪圈之中。以中国的国情，每个城市都应明确公共交通的发展目标是建立以轨道交通和快速交通为骨干、常规公交为主体、出租车为补充、对小汽车交通具有竞争力的公共交通体系，确立公共交通在城市客运交通体系中的主导地位。拓展线网服务，提高线网覆盖率。加快完善新开发区公交服务，重点加强和完善城市内各组团及其之间的公交线网。

⑶加大执法力度

在香港，一切都必须依法而行，交通也不例外，由于重罚和重判，人们养成了良好的交通习惯，自觉遵守交通法规。严格的管理是解决交通问题的另一个重要途径，这个道理谁都明白，问题是在许多地方规矩只是一纸空文，管理也成了一句空话。对于交通违章的处罚，仅停留在所谓的“小打小闹”上，只会对违章者造成有恃无恐的侥幸心理，不能起到立竿见影的效果。
另外，加大执法力度，不一定要投入大量的人力、物力和财力，结合高新技术和管理手段的应用，例如：电子警察、全息数码照相技术、非现场违章处理手段等，可以节省许多交通成本。

⑷重视交通的可持续发展

交通的可持续发展得益于政府的政策法规、公众的积极参与和科学技术的应用三个基本方面。对于政府来说，核心的问题是如何建立有效的法规体系，以及如何依法行政对社会经济系统进行宏观调控。公众对可持续发展的参与不同于对一般活动的参与，也不同于对环境保护的参与。可持续发展的公众参与更加深刻、更加广泛，它不仅包括公众积极参加实施可持续发展战略的有关行动或项目，更加重要的是人们要改变自己的思想，建立有节制的交通消费观念，进而用符合可持续发展的方法去改变自己的行为方式。科学技术对交通系统的可持续发展起到保证作用，其中包括宏观分析控制技术（主要用于制订发展战略和规划）、微观工程技术（例如环保治理技术、工程设计技术等）、新概念技术（智能交通系统等）。

⑸鼓励高新技术的应用

从香港的实践可以看出，要实现城市道路交通管理的科学性和有效性，先进的高新技术是必要的手段。内地城市应注重将先进的信息技术、通讯技术、自动控制技术、计算机处理技术应用到城市交通系统中，大力开发如下交通智能产业：智能交通运输系统、智能化交通仿真系统、智能城市交通管理领域、智能化高速公路领域、智能交通信息领域、智能化车辆领域及卫星导航、智能化铁路领域、城市轨道交通系统、交通安全科技与新材料。

4 结语

香港交通在先天不足条件下的成功，引起人们的关注和思考。从交通政策的角度分析香港的交通运输系统的运转情况，不难发现，无论是城市交通的投资环境、市场机制、价格结构、环境保护和可持续发展还是交通政策的制定，都有可以为许多大城市借鉴的方面，尽管每个城市性质和特点各不相同，城市的建设和管理也存在一定的差异，然而正因如此，城市的互补性就显得更加突出，学习和借鉴先进的交通政策更是尤为重要的。

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[11] 新华网.香港投资环境获亚洲企业代表高度评价［DB/OL］. http：//www.news.xinhuanet.com/fortune/2002 - 06/27/content_459127.htm，2002- 06- 27.

注释:
①文中货币单位均以港币计价。
②欧洲三号排放标准（Euro III standard）: 世界各国和地区都先后制定了限制汽车废气排放的限量值，其中欧盟制定的欧洲标准是一项大多数国家和地区执行的参照标准。汽车尾气排出的污染物一氧化碳不超过2.2g/km，碳氢化合物不超过0.5g/km；柴油车一氧化碳不超过1.0g/km，碳氢化合物不超过0.7g/km，颗粒物不超过0.08g/km。