李铁：放宽落户条件推进新型城镇化落实

        李铁：落户限制是城镇化最大挑战 难道只有大学生才是人才？
        2018年和讯特此以大型专题《信·未来》致敬改革开放40周年。通过 “转型、开放、智变、升级、未来”五大板块，着重探讨科技、资本、模式创新对经济业态的影响。同期力邀各界KOL共述历史、感悟变化、分享经验，明辨机遇与挑战，高瞻远瞩新时代。
        今年应届毕业生人数历史最高！但即便如此，各地仍然在不断上演“人才争夺战”。
        近期武汉市“五年内留住百万大学生”计划打响了“抢人大战”第一枪。全国20多个城市纷纷跟进，以“送房、送钱、送户口”等一系列优惠政策吸引人才。
        以最近热议的海南自贸区(港)建设为例。5月13日晚，海南省召开《百万人才进海南行动计划(2018-2025年)》新闻发布会。《行动计划》明确，到2020年吸引各类人才20万人左右，到2025年实现“百万人才进海南”目标。
        同时，海南海开放人才落户政策，只要是全日制大专以上学历人才都可在工作或居住地落户； 而且还解决配偶就业，人才配偶未就业的发放补助。由此可见各地方政府引才态度之恳切。
        不过，博鳌亚洲论坛期间，国家发改委城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家，智慧城市发展联盟理事长李铁在接受和讯网采访时多次提醒，要理性看待人才争夺战，同时应转变传统人才观。

        “人才大战”有一些危言耸听

        李铁表示，所谓的“人才大战”有一些危言耸听，因为放宽落户条件是大势所趋，各地采取相关政策，是适应形势发展的必然现象。其中有以下几个方面的原因：
        一是中央提出的新型城镇化政策，已经要求各地放宽落户的限制，十九大之前许多城市还处于观望状态，十九大报告已经明确提出了要加快农业转移人口市民化，对于放宽落户条件已经提出了清晰的要求。虽然特大城市也强调了主城区控制人口，但是率先放开有学历的人口落户，应该是为了响应十九大报告精神的重要举措。许多地方政府都希望在改革进程上进行大胆的探索，具体如何探索，如何实现城市转型，还摸不着路数。但是改革户籍管理制度，放松落户条件应该是可以看得见摸得着的改革途径。从这个角度看，各地各城市推进户籍管理制度的改革，应该是学习十九大报告精神的重要举措。
        二是从全国城市发展的规律来看，甚至包括世界城市发展规律看，有经济活力的城市大多是移民城市。在中国北上广深的外来人口所占比重最高。深圳外来人口和本地户籍人口大约为四比一。北京外来人口800多万，占总人口比重五分之二，而上海900多万占总人口的比重和北京差不多，虽然比重低于深圳，但是总量很高。京津冀特别是北京，长三角重点是沪、苏、浙，珠三角都是全国外来人口最为集中的地区，三大城市群创造的GDP占全国比重的40%。根据这些城市发展的成功经验，大量吸收外来人口，是提高城市活力的关键性举措，当然不是盲目地吸收，需要尊重市场的规律。而城市也应该及时调整政策，放宽落户条件。
        三是部分城市放宽户籍管理，确实存在着一定的经济动机。例如产业投资的选择，过去是以低成本为条件，是否降低土地成本、环境成本和劳动力成本。而现在东部地区劳动力成本和土地成本在上升，劳动力资源短缺，产业有向中西部地区转移的倾向。吸引产业投资，人力资源储备是关键。最近人才的流向已经从东部向中西部转移，至少是外出打工的人口数量在下降，即使是我们一直关注的所谓东北振兴曾经有过人口净流出现象，在最近两年已经表现为人口净流入。人力资源的空间分布一定会与产业投资的方向相吻合，是互为因果关系。一些城市放宽落户条件实际上看准了人力资源储备对增加投资的吸入效应。这也是在十九大以后，各级地方政府实现城市转型，应对新机遇和挑战的一项具有深远意义的改革措施。
        四是地方财政压力加大，土地财政遇到了房地产库存的瓶颈，是否有一些城市试图通过降低落户门槛来增加购房人群，应该也潜在因素之一。可能会吸引一些长期在北上广深漂泊而受到房价因素所制约而不能购买住房的人选择二线以下城市作为长期定居地。

        难道只有大学生才是人才？

        事实上，李铁对于所谓的“人才”的认定一直有不同的看法。他表示，近些年来，我们研究城镇化政策，遇到的最大挑战之一就是各地方各城市对于落户政策的限制越来越苛刻。例如有些城市不仅仅提出了对学历的高要求，限制落户不仅仅要求硕士以上，甚至还对年龄做出了明确的限制。还有一些城市关于落户人员的条件苛刻到相当于国外移民的地步，只有所谓的副高职称、高级技工、海外留学人员等才有可能享受到落户的待遇。
        “因此我们看到，城镇化率的提高虽然已经达到了58.52%，但是户籍人口城镇化率相差了16个百分点，仅为42.3%多。”李铁认为，我国的流动人口2017年达到了2.45亿，而城镇间流动人口却已经是7300万，这些人口相当一部分是大学毕业生以上的学历。
        什么是人才，难道只有大学生才是人才，从家乡除外闯天下的农民以及各类就业者就不是人才吗？在许多国家，包括我们的香港地区，对于人口的限制也非常严，但是有特殊的理解，不是按照学历，而是按照行业和就业岗位的需求。例如，无论是从事简单还是复杂的劳动，如果有岗位需求，从事达到一定年限并且还被长期雇用的，就认定是该岗位可需求的人才,就可以办理长期定居手续。如果我们仅仅把人才定位于学历等等，而忽视了城市各方面的实际需求，往往会导致引进的人和就业岗位的脱节，反而不会给城市带来了活力。因此，对于网上铺天盖地的关于所谓学历和“人才”的炒作，实际上对于城市的认知以及对于城市发展规律和人口结构的理解存在着严重的误区。
        放宽落户政策，确实有利于城市闲置资源的激活，而且改变人口结构。但是也要有充分的思想准备，就是越多的所谓高学历的人口进入，也会需要更多的从事简单劳动的人口提供服务，这也是城市发展规律。
        所谓的引进“人才”，当然需要更多的人参与进来提供互补性的服务，可能这方面城市还没有做好准备。在吸引“人才”的同时，也需要对各类提供服务的人口放宽条件，否则必然会造成服务质量的下降和短缺，这在各类特大城市的控制人口政策中已经出现。我国城市服务业的发展速度很快，但是服务质量并不高，原因在于参与服务的人口没有通过市民化享受到公平的公共服务，大多有短期行为，他们在城市的服务业就业中如果没有长期的预期，有着临时就业的心理，必然不会再提高服务质量上进行投入，导致服务品质下降。
        例如家政服务、宾馆酒店的服务员，甚至包括街头经营的各种服务类行业，在没有长期预期，也就不可能有品牌性的质量。目前存在的一些行业的服务类就业岗位短缺，工资水平和服务质量不匹配的现象都说明了这些问题。如果我们看到金牌月嫂的价格月工薪达到了几万元的标准，而幼儿教育一直遭到诟病的原因在于工资水平过低，流动性过强而服务质量严重下降，就是鲜明的对比。

        人才争夺意味着地产调控松绑？

        有人说人才争夺意味着地产调控政策的松绑，因为。目前地方财政压力加大，土地财政遇到了房地产库存的瓶颈也是人才争夺的一个原因。不过，2018年至今，很多城市出台楼市调控新政，多家房企在业绩发布会上也认为房地产调控将常态化。
        对此，李铁说：“关于房地产影响到地方财政问题和人才政策的放宽是否有必然的联系，我想肯定是有。”
        他表示，因为这主要是针对特定的人群。例如城镇间流动人口基本是向三大城市群集中，特别是集中在北上广深几个超大型城市。但是由于房价居高不下，作为流动性就业的人口工资收入水平，很难购得起住房。在这些城市由于实行人口落户控制政策，因为落户困难，公共服务的均等化问题也难以得到解决。而这种城镇间流动人口，大学毕业生以上学历占较大的比重。如果考虑到未来长期定居成本过高，还有落户的压力，回到家乡的省会城市和较大的地级城市落户和购买住房，可能是一种选择性考虑。也就是像前些年媒体报道过所谓的“逃离北上广”。但是一定不会回到家乡的县城和中小城市，二三线城市应该是首选。对于这些人选择回到家乡的二三线城市落户，也会有创业机会，当然落户意味着购买住房的预期。
        而所谓房地产调控是针对炒房，也就是投机性住房和部分投资性住房的控制。这也是中央三番五次提出防范金融风险的重要内容。关于房地产调控政策，肯定不影响人才落户的购房需求。因为这些人既然在北上广深买不起住房，回到家乡二三线城市肯定是购买首套住房，不在调控范围之内。
        不过，李铁强调，长期运用行政手段的方式也不是个办法，还是应该通过行政手段的短期运用，并制定市场规则，为市场的合理调控打下好的基础。中国的房地产过热为什么不能完全运用市场手段，主要是在于各级地方政府利益动机的推动，放大了房地产供给的波动。也就是政府和企业的双重利益加大了供求波动的同时，带来了严重的金融风险。行政调控的重点应该是严格规范政府行为，促使地方的基础设施投资更多地利用市场手段和金融手段，而不是依赖于土地财政作为杠杆。要打断土地财政和金融之间的联系，通过税收体制的调整，解决地方政府长期收入的来源，并约束对房地产投资和投机性行为。可以说，短期的行政性调控和未来的市场调控要结合。所以理解房地产调控，重点是行政性调控不可能长期化，手段和方法也要逐步向尊重市场规律调整。

        户籍改革这道坎儿如何迈过去？

        李铁称，发达国家对于人口的需求与劳动分工有着直接的关系，就是低端的劳动需要简单就业人口，高端就业则需要受教育人口。所谓技术型人才可以通过政策渠道获取，例如移民政策对于技术和投资额度的要求都是如此。而简单就业人口大多是通过非正规渠道引进，难民的涌入，非法的移民或者是专门的劳务公司等等。一定时期的大赦也是对于这种非正规渠道就业的认定。
        户籍管理制度的改革最大的难点就是涉及到既定的利益分配和调整。所谓特大城市实行人口控制主要矛盾并不是城市病问题，而是公共财政承担的公共服务能力的再分配问题。因为我国的城市不是严格意义上的城市，基本上是行政区域。如果按照城市病的思路，应该控制的主城区人口，而不是控制辖区人口。实际上北上广深控制的落户人口全部都涵盖了辖区，这和城市病没有任何关系。
        户籍管理制度改革的另一个难点，就是城市的包容性问题。赶超式的发展模式，房地产主导的城市发展路径，政绩观的城市建设都有一个特点，就是把城市发展的重点放在好“看”上而不是好“用”上。当城市过度的包装形成了视觉城市时，自然就产生了领导的“城市洁癖”，容不得外来人口特别是农业转移人口在城市里的生存和就业，甚至认为他们眼中破坏了城市的形象。更不要说如何解决他们的落户问题了。
        因此不解决利益分配问题，不解决城市治理的“洁癖”问题，不调整城市的发展观和对城镇化以转移人口为核心的重大战略思路问题，户籍改革这道坎儿是迈不过去的。
        关于户籍管理制度改革，重点是在特大城市如何打破主城区和辖区的界限，如何按照分步走先解决已经长期居住在城市通过就业给城市做出贡献的那些外来人口落户的问题。更要解决所谓的人才观问题。只有观念变了，才会促使政策发生变化。目前的问题是如何贯彻落实中央有关政策文件精神的问题，既需要在进一步深化改革中加大力度推进新型城镇化有关政策的落实，同时地方也要在现有的人才观基础上更进一步推动户籍管理制度的改革。
        我们最近面临着国际贸易争端的压力。长期看这种争端和波折会持续发生。但是中国最大的利好是城镇化，意味着未来有几亿人口要进城落户定居。这里既包括2.7亿在城镇就业的农业转移人口，也包括7300万城镇间流动人口。他们的落户问题一旦得到解决，将会成为中国经济增长长久发展的持续性动力，并会大大刺激内需，减少国际贸易争端的压力。