三、经验和教训：体制和政策决定着城镇化的质量和可持续性

　　（一）相对成功的城市化所须具备的一组体制和政策条件

　　综合上述四种类型国家城市化的经验和教训，可以归纳出相对成功的城市化需要具备的一组必要的体制和政策条件。

　　第一，处理好土地问题，实现城乡统筹发展，是走上良性城镇化道路的基础性前提。在发展早期相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能。在工业化和城镇化推进过程中合理分配土地增值收益。始终重视扶持农业和农村的发展，通过综合性措施统筹城乡发展。

　　第二，不间断地推进产业发展和升级，不断创造城镇非农就业机会，是城镇化持续健康发展的决定性条件。随着发展阶段变化相应实施正确的发展战略， 特别是经济起飞之后要实施开放和市场导向的战略。采取综合性措施，尤其是持续投资于人力资本并创造使之充分发挥作用的体制环境，保证城镇体系中不断涌现出 产业发展和升级的引领者。在城镇化第二和第三阶段，对本地主导产业处于寿命中后期的城镇予以扶持，或帮助其培育接续产业，或帮助其跟上其他领先城市产业升 级步伐，分享后者的红利。

　　第三，不断创新城市治理机制，促进社会融合，实现包容性发展。适应于城市以低交易成本协调日益深化的分工之需，不断构建公正、严密和精巧的法治 体系。推动公众参与机制渐进地完善，并特别注重顺应需要适时推动其阶段性调整，为社会融合和包容性发展提供制度保障。有效应对城市发展中的各种社会问题。 不断提升人民群众道德水平。

　　第四，积极防治城市病，提升城市发展可持续性。

　　第五，引导形成有利于城市经济社会持续健康发展的社会预期。管理好公众对社会福利水平的预期，把握好社会福利提升节奏。管理好资产尤其是土地价格预期，为城市基础设施和产业健康发展创造良好条件。

　　（二）城镇化率处于５０％左右的阶段是提升质量的关键期

　　第一，历史经验表明，经济社会矛盾在城市化各个时期均可能积累，甚至以严重的形式爆发出来。

　　在不同的城市化率水平上，不同国家（地区）因为不同的原因发生过经济社会不稳定事件。有的发达国家在城市化率很高的发展阶段上也发生了经济社会 冲突和严重的矛盾，如美国（城市化率达到８０％）金融危机后的新茶党运动和占领华尔街的事件；希腊（城市化率达到６０％）在欧债危机后爆发的罢工事件等； 英国（城市化率达到８０％）的苏格兰地区也在酝酿独立投票。当然，也有发展中国家在较低城市化率的发展阶段上发生严重社会冲突，甚至国家分裂，如埃及（城 市化率达到４３％）和突尼斯（城市化率达到６６％）的动荡；苏丹的分裂（分裂后的北苏丹城市化率２０１１年为３３％，南苏丹为１８％）。

　　总体上看，在城镇化水平较低和较高的阶段上累积的经济社会矛盾和爆发的冲突，有特定的偶发因素，并不具有普遍的规律性。

　　第二，较之城镇化的低速发展和成熟阶段，城镇化高速发展阶段中后期（即城镇化率４０％—６０％的阶段）经济社会矛盾具有更加明显的系统性和结构性特征。这些矛盾需要通过系统的、主动而积极的体制和政策调整加以应对。

　　前已述及，成功迈入现代化行列的国家（地区）的历史经验表明，城镇化不是一个线性匀速发展的过程，而是要经历三个不同的阶段。相对于先发国家而 言，越是后发的经济体，这样的三阶段特征体现得越为明显。成功实现经济追赶的国家（地区）的经验表明，城镇化的三阶段特征逻辑一致地体现在其他维度的变化 中。

　　比较成功的经济体在城镇化高速发展阶段中后期往往也具备了系统解决经济社会矛盾的物质条件。本报告第二部分讨论的四种城镇化类型中，除了因为贫 困现象在城镇地区集中所形成的失败城镇化类型外，另外三种类型之下，城镇化高速发展阶段中后期，各国（地区）都积累了相当的物质基础，具备了解决经济社会 矛盾的条件。

　　可见，城镇化高速发展的中后期，既是经济社会矛盾的迅速累积期，也具备解决矛盾的物质条件。关键在于能否积极主动地采取措施，正面解决所面临的 矛盾和挑战。凡是能够做到这一点的经济体，就能够延续经济增长和社会发展的良好势头；否则，将陷于经济增长停滞、社会问题丛生的被动局面，城镇化难以顺利 进入到成熟阶段。要充分尊重市场的基础性地位，同时合理发挥政府公共政策的调节作用。

　　四、我国今后提升城镇化质量需着力解决好五方面问题

　　（一）迄今为止我国城镇化更接近于东亚成功追赶型经济体

　　我国城镇化发展有一些显著特征。第一，产业升级过程持续进行，推动收入水平持续提高。第二，在较低发展阶段上建成了比较完善的基础设施体系。第 三，农村家庭联产承包责任制和相对自由的劳动力流动，较好地实现了城乡统筹发展，并没有出现因为农民破产而使得贫困现象在城镇积聚的现象。第四，政府适时 加大人力资本投入，人口特别是年轻人口受教育水平迅速提高。第五，城镇养老、医疗、住房、教育等公共服务体系覆盖流动人口的制度体系正在逐步建立。第六， 城市贫困等问题相对于其他发展中国家而言并不是非常严重。

　　对照国际经验，我国的城镇化更接近于二战后成功实现经济追赶的经济体的情形，基本上属于城市产业发展拉动为主的城镇化发展模式，与资源驱动产业 驱动的城镇化和贫困现象在城镇地区集中的城镇化模式，有很大差别。虽然迄今为止我国的城镇化比较成功，但是目前也积累了不少问题，有些问题还相当严重，需 要借鉴国际经验，加以解决。

　　（二）国际经验的适用性：我国城镇化面临着更多约束条件

　　先发国家和东亚成功追赶型经济体城镇化发展的经验，无法在我国照搬。这是由三方面原因导致的。

　　第一，我国当前所处的国际环境和条件与以往大不相同。先发国家是在全球掠夺扩张的过程中实现城镇化的，我国不仅不能这样，甚至面临更紧的、更多 的约束；我国城镇化过程伴随着经济规模迈向全球第一的过程，将改变世界力量的对比格局，需要应对复杂的外部环境，没有日本韩国高速发展期那样相对有利的外 部环境。

　　第二，如本文第一部分分析的那样，全球治理出现了许多新的理念和趋势。比如，我国的城镇化是在全球化深化和新技术变革尤其是信息技术迅速发展，新的全球治理问题不断出现和全球政治觉醒的背景下推进的。

　　第三，我国自身的国情不同于其他国家。如，我国是多民族而不是单民族国家，需要协调好民族区域自治政策和城市化过程中的人口流动融合的关系；我 国人口规模超大，且内部区域之间禀赋条件和发展水平差距较大。这些与其他东亚国家形成了鲜明的对照。此外，我国的基本经济制度也有自身明显的特色。

　　尽管这些因素决定了其他国家城镇化的具体经验无法简单照搬，但是一些带有一般性的经验和启示，仍然适用于我国。

　　（三）我国城镇化快速发展阶段中后期需要着力解决好五方面突出问题

　　第一，进一步深化土地制度改革，赋予农户完整土地权能的同时，通过适当形式在政府和农户之间合理分配土地增值收益。

　　我国改革开放之初实施的家庭联产承包责任制与东亚成功经济体快速增长之初实施的土地改革的相似之处在于极大地提高了农业生产率；不同之处在于尚 未赋予农户完整的权能，并形成在政府和农户之间合理分配土地增值收益的格局，既有大量的剥夺农民的现象，也有因为拆迁而一夜暴富的“土地新贵族”，进而在 不同地区的农民之间也形成了一种“二元差距”。亟须在一个统一的政策框架下，协调好城镇化涉及的农地这一最基本的利益关系，为农业转移人口融入城镇，实现 城乡协调发展，奠定制度基础。

　　第二，加大环境治理力度，力争使得环境库兹涅茨倒Ｕ型曲线的顶点早日出现。

　　经过３０多年的高速增长，我国增长速度将逐步放缓，两高一资型产品产量峰值将逐步到来，制造业比重也将逐步降低，这为环境库兹涅茨倒Ｕ型曲线顶点到来，创造了客观条件。

　　第三，控制收入差距，力争使得收入分配库兹涅茨倒Ｕ型曲线的顶点早日出现。

　　为此，我国要在进一步土地改革的基础上，改变政府支出结构，提高人力资本投资；优化公共服务体系，使得有限支出能够最大限度地提高人力资本水平；要形成公平参与的竞争机制，保持社会的横向和纵向流动性。

　　第四，完善“创新生态”，在城镇体系之间和内部形成创新和产业升级的合理分工体系，并减缓淘汰落后产业的冲击。

　　要改进政府扶持创新和产业升级的政策体系，由“政府相马”和“事前挑选潜在冠军”，改为“政府组织赛马”，在事中和事后补贴和奖励赛出来的优胜 者。更加重视通过公平参与机会激发民营部门的创新活力与积极性。通过这样的政策，充分激发所有城镇的活力，平等鼓励其参与创新和产业升级，在竞争中形成产 业分工体系。政府还要着力减缓因淘汰落后产业导致的各种冲击。

　　第五，提高治理的透明度，引导人民群众有序参与，使得参与成为社会各界全面认识国情和利益结构，进而求同存异、寻找共识的平台。要努力避免因为不透明而引发的社会误解，避免使参与异化为各种利益主体强化自身利益格局或不切实际的利益主张的博弈场。