在现有基础上，提高城市环境保护的投入、改善城市环境管理能力和水平以及对重点领域进行专项治理等措施都固然重要，不过，进行生态环境治理上的制度创新，并进一步提高城市生态环境资源利用效率，更是迫在眉睫。

李志青

日前，上海市数个部门联合发布《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》。这是继北京之后，为落实国务院《大气污染防治行动计划》，全国范围之内出台的第二个地方版细则。一方面，这与国务院上述计划中确定的京津冀、长三角及珠三角等三个全国性大气污染防治重点区域相关；另一方面，上海以具体行动落实国家大气环境整治战略，也符合上海市自身改善空气环境质量、提升城市绿色竞争力并建设宜居环境的目标。

为此，结合市情，《上海市清洁空气行动计划（2013-2017）》主要涵盖了能源、产业、交通、建设、农业及社会生活等六大领域，并将最终目标确定为：“到2017年，重污染天气大幅减少，空气质量明显改善，细颗粒物（PM2.5）年均浓度比2012年下降20%左右。” 尽管这是上海首次以专项行动的形式来治理空气环境，但上海多年前就已开始滚动实施环境保护和建设的“三年行动计划”，逐年提高生态环境治理的投入规模，其中就已涵盖了大气污染治理的多项内容，并取得了积极成效。在当前国家大力加强环境污染治理、民众环保诉求日益强化的大背景下，上海在治理环境方面应进一步思考的问题是，如何再接再厉，探索出一条都市型生态文明的建设之道。

根据国家对下一轮城镇化发展战略框架的设定，在未来10-20年里，我国推进城镇化的基本态势将是大中小城市齐头并进。如果说，对于大部分新晋的中小城市（镇）而言，未来的城镇化意味着空间规模扩容，进而同步扩大其生态环境供给能力和需求水平的话，那么，对于大城市，尤其是特大型城市而言，未来的城镇化不再体现为土地等空间规模的继续扩大，而必须朝质量提升的方向前进。这意味着，在北上广等特大城市（编按：据《经济参考报》7月5日报道，正在制订中的“国家中长期新型城镇化规划”拟将市区常住人口超过500万人的城市认定为特大城市），现有的生态环境容量必须承载更大规模的社会经济体量，包括人口。

简言之，对于特大城市，包括大气在内的生态环境保护将面临艰巨而独特的挑战。尤其是在当前国家深化社会经济改革，在上海等地开展各项政策改革试点的背景下，特大城市及其周围的城市圈，客观上都肩负着“改革排头兵”的使命和推动区域经济增长的重任，其中一项不可忽视的任务便是将自身建设成为生态环境优化的宜居城市。

就上海而言，在新的历史阶段，随着中国（上海）自贸区的开建，上海已被赋予了“改革发动机”的重大使命。为此，在可预见的将来，在6000平方公里这一有限范围内，上海将承受更多滚滚而来的物流、人流和车流，包括大气环境在内的各种生态环境压力都将陡然增大。为此，在现有基础上，提高城市环境保护的投入、改善城市环境管理能力和水平以及对重点领域进行专项治理等措施都固然重要，不过，进行生态环境治理上的制度创新，并进一步提高城市生态环境资源利用效率，更是迫在眉睫。这样不仅可以应对近期上海在城市发展和生态环境保护过程中可能面临的困难和挑战，相关的创新和探索也必然推动未来上海建成都市型生态文明，并实现都市自身的可持续发展。

那么，究竟该如何认识都市型生态文明，并开展相关尝试呢？

其一，都市型生态文明的建设重点在于宜居，要做到宜居，就要建立各项环境质量的标准，尤其是关涉公众健康的环境标准。对此，一方面我们可以参照国家层面的相关标准设置情况，另一方面，我们更可以先行先试，根据自身情况，设定相对较高并符合国际水平的环境标准。事实上，随着产业结构的调整和规划管理水平的提高，特大城市大都已具备了这样的能力，接下来，需要进一步将能力转化为执行力，通过执行来提高人居环境质量。

其二，都市型生态文明的建设主体在于居民，通过比对研究可以发现，以都市为载体的社会经济发展，有着第三产业比重不断升高并超过第一产业和第二产业的总体特征。这意味着，都市生态文明建设的主要焦点，也将从原先以工业企业生产污染减排治理为主，向工业企业生产减排和居民生活消费减排并重治理的格局转变，作为消费者的居民在整个生态文明建设中的作用将更加突出。这意味着，上海等地的都市生态文明建设必然将越来越多地面向居民。为此，将公众纳入到都市生态文明建设过程中有很大的积极意义。其一，赋予城市居民在环境治理框架中更重要的角色，使其在参与环境治理的过程中发挥更积极的作用；其二，在生态文明建设的诸多领域，也要进一步将城市居民的生活消费排污行为纳入到环境治理的市场框架内，使其承担相应的经济责任和义务。

其三，都市型生态文明建设的推进手段应以制度为核心。一方面，有关生态文明建设的各种约束和激励制度，其本身对于现有的制度条件和环境有着较强的“黏性”，这在新的发展背景下会对制度变迁形成一定压力；另一方面，生态文明建设本身有着较强的福利效应，会使社会经济发展更加完善，更具效率，这对新的相关制度演进会产生很大的推动作用。如何将有利的福利效应通过政策设计转变为有效的制度，对于上海等地推进建设都市生态文明显然有着非常重要的现实意义。

（作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）